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財政支出績效評價業務的開展

    財政部為了積極推進預算績效管理工作,規范財政支出績效評價行為,建立科學、合理的績效評價管理體系,提高財政資金使用效益,重新修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(以下簡稱“暫行辦法”),于2011年4月2日發布《財政部關于印發<財政支出績效評價管理暫行辦法>的通知》(財預[2011]285號)。該文件同時廢止了《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》(財預[2005]86號)、《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預[2009]76號),《財政部關于進一步推進中央部門預算項目支出績效評價試點工作的通知》(財預[2009]390號)及其他有關規定與該辦法不一致的,以該辦法為準。該文件第二十五條提出: 根據需要,績效評價工作可委托專家、中介機構等第三方實施。
    財政部企業司2012年11月9日發布的《關于開展2008-2011年中央國有資本經營預算支出項目績效評價工作的通知》(財企[2012]384號)規定,財政部將試行國資預算支出項目績效評價制度,并提出將委托資產評估等中介機構,對部分企業集團國資預算支出項目開展第三方評價。
    通過上述兩個文件,資產評估機構可以承做財政支出績效評價工作,這應該是資產評估的新業務。實際工作中,一些地方財政部門已經組織開展了這項工作,會計師事務所、評估機構都在參與,但在全國范圍內,這項業務尚未得到全面推廣,也未成為評估機構的常規業務。為了能推動評估業務的創新,筆者通過近期承做的某央企項目財政支出績效評價工作,談談對這類新型業務的理解。
    一、評價主體
    根據《暫行辦法》規定,財政支出績效評價的主體是各級財政部門和各預算部門(單位)。
    二、評價對象和評價內容
    (一)評價對象
    財政性資金支出是績效評價的對象,從三個方面理解:
    1、按資金管理的單位,分為納入政府管理的資金和納入部門預算管理的資金。
    2、按預算級次,分為本級部門預算管理的資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金。
    3、按部門(單位)管理資金的類別,分為基本支出、項目支出和部門整體支出。
    (二)評價內容
    財政支出績效的實質,就是政府資金投入與產出效果的比較,包括三方面的要素: 一是該不該辦這件事(目標),二是花多少錢辦事(預算),三是是否值得辦(評價)。對財政支出績效的評價,就是要評價支出的經濟性、效率性和有效性。經濟性指的是能否以最低的成本獲得某一公共服務(產品)。效率性指的是投入產出關系,體現為單位產出成本。有效性表現為計劃實施后,達到預期目標或效果的程度。
    由此可見,評價內容可概括為:
    1、績效目標的設定情況。績效目標應當包括以下主要內容: ①預期產出,包括提供的公共產品和服務的數量;②預期效果,包括經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響等;③服務對象或項目受益人滿意程度;④達到預期產出所需要的成本資源;⑤衡量預期產出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標等。
    2、資金管理情況。主要是資金的投入和使用管理情況。
    3、項目管理情況。主要是為實現績效目標所制定的制度、采取的措施及其落實情況。
    4、績效實現情況。主要是績效目標的實現程度和效果。包括兩個方面,一是項目完成情況,如開工、完工情況。二是項目的成效,通過項目的完成而帶來的短期或中期的直接效果,以及由此效果積累帶來的長期的影響和變化,包括項目的經濟、社會和環境效益。
    三、評價程序
    評價過程分為三個階段、13個步驟。第一階段為前期準備階段,有4項工作任務,即確定評價對象、下達評價通知、確定績效評價工作人員、制定評價工作方案。第二階段為評價實施階段,有4項工作任務,即收集基礎數據和資料信息、核實數據信息、現場抽查考評、綜合分析并形成評價結論。第三階段為報告形成階段,有5項工作任務,即撰寫評價報告、征求意見修改報告、提交報告、審核報告并反饋審核結論、建立績效評價檔案。
    四、評價工作方案的制定
    評價機構要根據評價工作規范,針對評價對象,擬定評價工作方案。評價工作方案應包括評價目的、對象、內容,評價指標、評價標準、評價方法,組織實施程序、工作時間安排、有關資料準備及工作要求等。評價指標、評價標準、評價方法,是績效評價的基礎,需要重點研究。我們說,績效評價是實現公共管理科學化、財政管理精細化的重要手段。其前提是: 績效指標是科學的,評價方法是規范的,評價標準是客觀的,反之則可能誤導。績效指標是績效評價中最困難的部分,原因在于財政支出效果具有外部性,即社會性,往往無法用利潤等內生指標去評價。方案的形成,要經過認真的討論、研究和論證。
    五、評價指標體系設置
    績效評價指標是指衡量績效目標實現程度的考核工具,是財政支出績效評價內容的直接反映,是財政支出績效評價工作的載體,是衡量、監測和評價財政支出的經濟性、效率性和有效性的量化手段。設置科學合理、簡便易行的評價指標對財政支出績效評價工作至關重要。
    (一)按指標是否具有普遍性,可分為共性指標和個性指標。
    共性指標: 適用于所有評價對象的指標,主要包括預算編制和執行情況、財務管理狀況、資產配置、使用、處置及其收益管理情況,以及社會效益、經濟效益等。
    個性指標: 針對預算部門或項目特點設定,適用于不同預算部門或項目的業績評價指標。
    共性指標由財政部門統一制定,個性指標由財政部門會同預算部門制定,以預算部門為主。
    (二)按指標能否量化,可分為定量指標和定性指標。
    定量指標: 可以通過數據計算分析評價內容,以數量反映評價結果的指標。
    定性指標: 難以直接通過數據計算分析評價內容和反映評價對象,需對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結果的指標。
    (三)設置績效評價指標應遵遁的原則
    根據《暫行辦法》第十八條,績效評價指標的確定應當遵循五個方面的原則: 1、相關性;2、重要性;3、可比性;4、系統性;5、經濟性。
    (四)評價指標設置需要注意的幾個問題
    《暫行辦法》附件2給出了財政支出績效評價指標框架,評價機構可在此基礎上,結合評價項目的具體情況設置具體指標,充實和完善指標體系。但需注意以下幾方面:
    1、設置指標時需要考慮的因素: 首先,所選指標在評價內容的度量上要具有精確性,不能模棱兩可,能量化的指標應盡量予以量化。其次,選出的指標應具有獨立性,減少人為因素對指標的修飾。最后,在設計指標時應廣泛征求各方意見。
    2、在能夠衡量財政支出績效,科學合理獲得評價結果的情況下,設置的指標盡可能較少。
    3、績效評價指標體系是動態的、可擴充的。可根據績效評價工作的開展情況,不斷完善共性指標。
    六、財政支出績效評價方法
    財政支出績效評價的評價方法很多,主要有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。但具體實施過程是各種方法的交叉、綜合使用的過程。
    1、成本效益分析法: 又稱投入產出法,是將一定時期內的支出與效益進行對比分析,以評價項目績效目標實現程度。該方法適用于成本和收益都能準確計量的財政支出評價,反之則無能為力,一般情況下,以社會效益為主的支出項目不宜采用此方法。
    2、比較法: 是指通過對績效目標與實施效果、歷史與當期情況、不同部門和地區同類支出的比較,綜合分析績效目標實現程度。根據比較的對象,又分為歷史比較法、橫向比較法和目標比較法。
    3、因素分析法: 是指通過綜合分析影響績效目標實現、實施效果的內外因素,評價績效目標實現程度。通過列舉所有影響成本與收益的因素,進行全面、綜合的分析,從而得出評價結果。
    4、最低成本法: 是指對效益確定卻不易計量的多個同類對象的實施成本進行比較,評價績效目標實現程度。
    5、公眾評判法: 是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調查等對財政支出效果進行評判,評價績效目標實現程度。
    (1)專家評議法: 指通過邀請相關領域的專家進行評議,得出評價結果的方法。對于無法直接用指標計量其效益的支出項目,可以選擇有關專家進行評價。專家們在通過實地勘察、查看項目資料,充分了解掌握項目情況后,根據自己的專業判斷,給相應的指標計分。
    (2)問卷調查法: 指通過設計不同形式的調查問卷,在一定范圍內發放、收集、分析,進行評價和判斷的方法。具有公開性、民主性的特點。在進行公共服務性、公共投資型項目績效評價時可采用調查問卷法。
    績效評價方法的選用應當堅持簡便有效的原則。根據評價對象的具體情況,可采用一種或多種方法進行績效評價。
    七、基礎數據、資料信息的收集
    (一)收集基礎數據、資料信息的原則
    基礎數據、資料信息用于測量評價指標、回答關鍵問題、支持評價結論。因此,必須圍繞績效目標、評價指標來收集材料,以便評價打分,并盡可能收集高質量的數據信息。
    收集數據、資料時應特別注意其相關性、準確性、有效性。要與評價指標相關,并且是最重要的信息。要能真實地反映指標內容。
    (二)收集基礎數據、資料信息的內容
    1、有關項目建設管理制度、政策、法規,如資金管理辦法、項目管理辦法等。
    2、項目文件和相關報告,如項目可行性研究報告,項目立項、設計批復文件,項目監理報告,竣工驗收報告。
    3、財政專項資金的撥付文件及使用情況資料。
    4、財政和審計部門的專項檢查和審計報告等資料。
    5、被評價單位上報的績效報告。
    6、評價機構現場自制、記錄的相關工作底稿。
    (三)收集基礎數據、資料信息的方式
    1、發放基礎數據表,要求部門或項目實施單位填報;
    2、要求部門或項目實施單位報送有關文件資料;
    3、發放調查問卷;
    4、聽取情況介紹;
    5、實地勘察調研。
    八、核實收集到的數據、信息
    核實的重要性: 決定著評價結果的真實性。
    核實的內容: 所收集到的數據信息的真實性、準確性、代表性。
    核實方式: 現場核實、利用相關資料佐證。
    九、現場調查考評
    深入被評價項目單位及工作現場,通過聽取情況介紹、查閱相關資料、發放調查問卷、走訪座談等形式,對其管理制度的建立和落實情況,資金使用和管理情況,項目完成情況及其成效進行實地檢查和核實。
    無論是走訪座談,還是發放調查問卷,都要圍繞評價的內容事先準備好若干問題,讓被調查者回答。設計問題時應注意:
    1、問題要有針對性,避免設計過多無關的問題。
    2、問題要精煉、清晰,避免產生歧義。
    3、問題涵蓋的內容要單一,不要將不同的內容放在同一個問題中。
    4、要預先估計問題能否得到回答,如果不能,要改變問題或說明其局限性。
    十、綜合分析
    綜合分析是指根據收集整理的相關資料和現場調查掌握的有關信息,來回答關鍵評價問題,并進行原因解釋。分析的方法主要有三種,即變化分析、歸因分析、貢獻分析。
    1、變化分析: 著重分析評價指標在項目實施后是否達到預期值。它通過比較指標的實際變化情況與預期變化得到分析結果,但不能體現出變化與項目實施之間的必然聯系,也無法分析指標產生變化或沒有產生變化的原因。
    2、歸因分析: 主要是評價觀察到的變化有多大比例是由項目實施產生的。它一般通過建立反事實場景來進行分析。即分析如果沒有實施該項目,是否還會產生這些變化以及變化的比例。
    3、貢獻分析: 是分析項目的實施是否是產生變化的原因之一,或者是否對產生變化發揮了作用。  
    在進行綜合分析中往往要同時使用這三種分析方法。根據評價標準、方法、指標分值,進行評價打分。形成基本評價結論: 分數、等級、評價性結論。
    十一、財政支出績效評價報告的撰寫
    評價報告是對財政支出績效進行評價后形成的總結性結論文件。評價報告應當客觀公正、依據充分、數據準確、簡潔明了、分析透徹、邏輯清晰地反映評價對象的績效信息。評價報告通過對評價指標的分析,揭示問題,總結經驗。評價報告的格式和主要內容:
    1、項目基本情況,包括項目概況和項目績效目標;
    2、項目單位績效報告情況。財政資金具體使用單位應當提交績效報告。
    3、績效評價工作情況,包括績效評價的目的,績效評價原則、評價指標體系(附表說明)、評價方法,績效評價工作過程(績效評價的組織實施情況)。
    4、績效評價指標分析情況,包括項目資金情況分析、項目實施情況分析、項目績效情況分析。
    5、綜合評價情況及評價結論,包括績效評價評分表。
    6、績效評價結果應用建議,包括以后年度預算安排、評價結果公開等。
    7、主要經驗及做法、存在的問題和建議。
    8、其他需說明的問題。
    資產評估機構參與財政支出績效評價工作目前正在逐步推廣,中評協已連續兩年組織了專業培訓,今年也將組織專門培訓。可見,評估機構在當前做好常規評估業務時,需要不斷開展創新業務,財政支出績效評價工作還要進一步拓寬業務渠道,提升工作質量,總結工作經驗,在財政預算管理中發揮更加重要的作用。

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